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现行政府PPP模式采购管理中的问题与完善措施

添加时间:2017-07-03 11:48  所属栏目:管理论文 来源:中国国际财经(中英文) 作者:崔登峰 杨睿 徐美多
摘要
  一、PPP模式在中国现状
  
  (一)什么是PPP模式
  
  PPP模式即为政府和社会资本合作模式(public-private partnership),是指政府在采购环节中引入具有投资运营能力的社会资本,双方通过平等协商的合同明确责权关系,由社会资本承担项目的设计、建设、运营、维护,为社会提供公共服务,提高社会效益。PPP模式起源于18世纪欧洲的收费公路建设计划,于上世纪70年代开始在西方发达国家广泛运用并取得成功。最初PPP模式的采用主要是由于政府在经济萧条时期财政紧张,为了更好的缓解财政压力才不得已引入社会资本参与公共建设,而后的广泛运用充分发挥了社会资本的活力,较传统的政府采购模式表现出了更强的活力。
  
  (二)PPP模式在中国发展现状及展望
  
  PPP模式最早引入我国是1984年在深圳市的广深沙角B电厂项目,学习应用了土耳其在阿克伊核电厂项目的建设经验。其中暴露了我国当时相关法律制度的空缺以及与国际资本合作经验的欠缺等问题,但是PPP模式的优越性得到了充分展现。随后,各项制度的陆续完善和一大批试点项目的建成都反映了PPP模式在我国逐步走向成熟。
  
  根据党的十八届三中全会精神关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的相关表述,财政部与2013年底开始了全面推介PPP模式的工作,并于2015年联合发改委成立了PPP模式推介平台,同时期PPP模式也受到了各级地方政府的追捧,逐步在我国基础设施和公共服务领域扮演着越来越重要的作用。
  
  (三)PPP模式与传统模式的区别
  
  PPP模式并不是单纯的政府融资模式,更不是简单的公共项目外包,而是政府与社会资本的深度化合作,并不仅仅局限于资金的多样性上,而是体现在以下三个方面:(1)政府角色位置变换:在传统采购模式中,政府是公共采购的投资者和具体执行者,而在PPP模式中,政府更倾向于项目的推介者和策划者;(2)采购对象更加宽泛:在传统政府采购中采购的对象多为具体的货物或工程,而在PPP模式中,则涵盖了从货物、工程项目到后续运营和服务等方面;(3)合同订立时效更长:相较于传统政府采购一般周期多为几个月到一两年,PPP模式的采购周期多为十年以上的长期合同。
  
  二、PPP模式的主要特征和现阶段问题
  
  (一)PPP模式的主要特征
  
  PPP模式主要具有三大特征,第一是伙伴关系,这是PPP的首要特征。合作伙伴关系真实存在并非一定是由政府购买商品和服务给予的授权、征收税费和收取罚款这些处理表明。能够形成伙伴关系,项目目标必须达成一致。而在PPP模式当中,政府部门与民营部门的伙伴关系较之其他关系不同之处,恰恰就在于项目目标统一上面,即消耗最少的资源实现最多最好的产品或服务供给。除此之外,为了维护这种伙伴关系的长久,促进其发展,还需要这种关系真正像伙伴一样考虑彼此的实际问题,这就衍生了PPP模式的另外两个显着特征,即利益共享和风险分担。
  
  谈及利益共享,需要明确的是,PPP中公共部门与私营部门并不是简单的分享利润,公共部门还需要控制民营部门可能存在的高额利润,不允许私营部门在项目执行过程当中形成超额利润。原因在于,任何PPP项目都不以利润最大化作为目的,而是带有一定的公益性。若私营部门在其中形成超额利润,则必然会引起社会公众的不满,甚至还可能引起社会混乱。所以,PPP的利益共享,除了指共享其成果的社会效应,还包括使作为参与者的非公共部门方取得相对合理的投资回报。
  
  PPP的第三大特征是风险共担,这是除利益共享外伙伴关系的另一个基础。没有人喜欢风险,即使是最具有冒险精神的人也不过是千方百计寻得规避风险的方法。如果风险只有一方承担,是不可能形成健康、持久的伙伴关系的。而且笔者认为,这种风险还是公共部门所承担的风险居多,让对方承担的风险尽可能减少。例如在一个项目当中,其运营结果达不到预期的收益,公共部门则可以对其提供合理补贴,与此同时,私营部门则可以承担具体的管理职责。这样,双方都承担了自己相对有优势领域的风险,达到有效规避风险的目的。
  
  (二)现阶段PPP模式的主要问题
  
  PPP模式在我国的广泛运用对于充分发挥社会资本,提高公共投资效益有着积极的作用,随着PPP模式在我国各级政府的全面铺开和相关项目的经验,也暴露出了一些问题,主要表现在如下几个方面:
  
  1.地方政府存在重“融资”轻“管理”,对PPP模式理解不深的现象:PPP模式受到各级政府的追捧的一个重要原因是社会资本的引入有力的缓解了各级政府的债务危机,使得“少钱办大事”成为一种可能,部分地方政府将其作为“融资”和缓解财政压力的工具,不利于发挥社会资本的主动作用;
  
  2.准入-退出机制有待完善,PPP模式所涉及的项目一般而言是规模、金额较大以及周期较长的大型工程项目,对于参与的社会资本有较高的要求。PPP模式性质所决定其多为涉及国计民生的公共投资、服务。因此在鼓励社会资本积极参与的同时,也应当加强社会资本及相关参与力量的准入-退出机制,从源头处加强机制管理,从边界处加强风险管控,真正起到监督各方保证效益的作用;
  
  3.现阶段社会资本投资局限性大,介入领域有限:PPP模式涵盖面广,但主要工程主要是由于合同周期多为10年以上,需要有稳定的资金链以及成熟的管理经验,同时也存在着回报效益有限的现状以及各项隐性支出增加的可能。从政府的角度讲,各级财政支出有限但是基础设施及各项配套措施仍有较大缺口,因此存在较大的社会资本介入“刚需”,但是许多领域诸如基础教育、医疗卫生等方面由于回报率低,回报周期长而无人问津;
  
  4.部分政府人员不合市场规律,基金资本存在投机心理:PPP模式中合同的订立和执行是整个流程的核心,部分政府工作人员没有即使转变想法,受到传统政府采购模式的影响较深。对于合同的订立存在“走过场”的情况,同时存在以行政手段干预正常经济活动的情况,不利于营造良好的投资合作氛围,提高各级政府的信誉度。基金资本作为参与PPP模式的主力,存在利用政府补贴让利和预期回报来获取短期利益,不利于项目的真正发展运行。
  
  三、改进PPP模式的管理意见
  
  (一)完善市场准入-退出机制,推介示范项目经验:
  
  为了更好的加强市场监督,发挥政策的积极引导作用,应当进一步完善PPP模式社会资本的准入-退出机制,根据项目的类型规模,设立合适的准入规模,确保更多的有良好资本运营能力和管理经验的社会资本参与到公共项目投资中来。同时加强市场退出机制,避免短期投机资本制造不利于社会公共项目的“资本泡沫”损害基础建设。同时联合各部委,各级政府建立信息库,推介示范项目经验,设立市场“黑名单”.
  
  (二)加强政府工作人员教育引导,杜绝内部腐败遏制寻租空间:
  
  对于PPP模式的推广,更应当加强相关政府工作人员的教育引导,不能以旧思想来迎接新事物,要把及时握住PPP模式的特点。加强政府内部监管,采取分割管理,敏感事项决策公开等形式,杜绝以PPP模式招标等过程的内部腐败,以严格的监管遏制随各种寻租行为的渗透。只有保证各级政府的信誉,营造良好市场氛围才能长远的给以市场信心,鼓励符合条件的社会资本高效、规范、透明、科学的进入市场,形成政府部门、社会资本、社会公众的“三赢”局面,实现PPP市场的良好持续发展。
  
  (三)突出政策引导,改变政策补贴方式,突出经营转让:
  
  为了更好地将社会资本引入到真正的基础建设缺口中,寻求社会资本和政府建设及公共利益的多赢,国家应当加强政策引导。有关部门应当出台相关规定,鼓励社会资本到社会亟待发展的领域,充分发挥政府的政策引导和社会资本的活力。同时为了进一步避免社会资本短期投机以及相应的“融资”化,应当改变政策扶持方向,由过分突出政策补贴、贴息,向生产经营及后续的开发相结合,给予社会资本以充分的发挥空间,弱化政府“一言堂”的行为,各级政府要做好规定的“守夜人”.通过将社会资本更多的引入后续过程,进一步发挥社会资本的活力,带动公共建设进入新局面。
  
  四、结束语
  
  PPP采购模式作为一种新兴的采购模式,相较于传统的政府采购模式从流程、范围到内容和合同的实施都有着较大的不同。利用PPP模式可以更好地发挥社会资本,实现政府部门、社会资本与公共利益的多赢,同时伴随着PPP模式而来的不仅有部分制度的不完善、相关经验的欠缺和执行者观念的偏差,以及可能存在的腐败。通过完善市场准入-退出机制,提高从业人员素质建设以及改变政策引导模式,能够更好地改善管理现状,提高公共投资效益。
  
  参考文献
  
  [1]颜锋。PPP模式采购与传统模式政府采购的差异比较[J].招标采购管理,2016(8)。
  [2]艾冰,陆小成。政府工程采购PPP融资的模式比较及风险防范[J].求索,2008(4)。
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